郭春镇、曾钰诚 | “整全性法治”：党纪审查的演进与发展 ——以211份中管干部“党纪处分决定”为样本
“整全性法治”：党纪审查的演进与发展
——以211份中管干部“党纪处分决定”为样本
作者简介：
郭春镇，厦门大学法学院教授、副院长，厦门大学党内法规研究中心执行主任。研究方向为互联网治理、个人信息保护和党内法规。
曾钰诚，厦门大学法学院博士研究生。
随着党内法规制度建设的持续加强和管党治党在理念、政策、方法等方面的深刻调整，党纪审查在整体上也呈现出一系列演进性特征。这些特征较为全面、直观地反映出十八大后中国共产党在治理理念与治理方式上的转变。本文从经验素材着手，对十八大以来中纪委官网公布的211份中管干部“党纪处分决定”（以下简称“处分决定”）样本进行梳理，以此为基础分析十八大后党纪审查实践层面所展现出的演进趋势与治理努力，并从理论角度研究揭示其内在逻辑，为持续推进、深化和发展党内治理实践提供可资参考的理论资源。
一、样本梳理与分析
规律探求必须建立在观察和实验的经验事实之上。笔者尝试从211份中管干部处分决定样本所提供的经验证据中建立分析视角，以求认识与解释党内治理的理念嬗变、实践转向和路径转化间的深刻关联及其背后的治理秩序。由于涉案人员均是中管干部，具有典型性与代表性，因此能够基本反映出十八大后党纪审查的演进趋势情况，保证了研究结论的客观性。
（一）政治问题审查
表一显示，相较于2013、2014年，在2015年受党纪处分的中管干部中，存在政治问题的人数出现了大幅增长。2016年以后，政治问题已成为党纪审查的重要内容之一，在2016至2020年间，每年因违反政治纪律受党纪处分的中管干部人数比例，均保持一个较高的数值，显著高于2016年之前年份的比值，这表明执政党逐渐增强了党内政治问题的审查力度。
表一：中管干部违反政治纪律情况统计
这一演进趋势还体现在国有企业中管干部的处分决定中。2016年以来，党纪审查逐步关注国有企业政治问题。在总共24份涉及国有企业中管干部的处分决定中，有15份牵涉政治问题，其中14份是中纪委在2016年后作出的。2016年后，党中央明显强化了对国有企业政治问题的审查力度，所有受处分的国有企业中管干部均被查出存在政治问题。这说明：党中央不仅在推进党内政治问题治理上更加重视与强有力，而且治理行动整体覆盖党和国家各类主体，体现管党治党的全局性特点。
（二）工作作风问题审查
表二显示，2013至2015年三年间，因工作作风问题受处分的中管干部人数呈上升趋势，特别在2015年，人数增长达到统计年份中的峰值。2016年后，针对工作作风问题的纪律审查趋势呈现一定的延续性、连贯性，这体现出党中央对整治党内工作作风问题的重视。
表二：中管干部违反中央八项规定精神情况统计
表三显示，相较于2013和2014年，在2015至2020年间，党中央明显加强了对党内工作作风问题的治理力度，将中央八项规定精神及其实施细则的贯彻落实情况作为纪律审查的核心内容与重点问题之一。整体上，“违反中央八项规定精神”在处分决定中的出现频次占当年处分决定样本数的比值，大致呈现由小到大的波动上升趋势。例如，2014年两者间的比值并不太高，2015年比值有所增长，达到30.43%，2016年的比值在2015年的基础上有了大幅提升，并在之后年份保持总体上升趋势。这表明治理党内工作作风问题逐渐成为全面从严治党的一项非常重要的工作内容。
表三：“违反中央八项规定精神”
在处分决定中的出现频次统计
由上可知，十八大后党中央更加重视对于党内工作作风问题的治理，党纪审查的工作重心由党内腐败问题、生活作风问题领域逐渐延伸至工作作风问题领域，管党治党所覆盖的问题领域更加广泛，针对各类问题的纪律审查呈现整体推进的态势。
（三）腐败问题审查
表四显示，在所有违反中央八项规定精神的行为类型中，收受礼品礼金以及与违规使用公款相关的行为类型在处分决定中的出现频次相对较高。其中，收受礼品礼金的出现频次最高，占到全部行为类型总频次（307次）的35.5%。其次是与违规使用公款相关的行为类型。此外，相较于腐败（职务）犯罪问题，礼品礼金类腐败问题与公款类腐败问题在行为性质上均属于轻微（违纪）形态，而数据显示这类轻微腐败行为类型的出现频次已占到总频次的50%以上。
表四：中管干部违反中央八项规定
精神的行为类型统计
十八大以来，党中央针对党内腐败问题的纪律审查呈现出由“腐败惩治”导向演进为“腐败治理”导向的变化趋势。其中，腐败惩治导向强调治理的惩罚性功能。腐败治理导向则力求在惩治腐败犯罪的同时，将之前未受监督审查活动关注的党内轻微腐败问题也一同纳入治理内容，强调治理的预防性功能。从实践层面看，2013至2014年，腐败惩治导向仍然贯穿党纪审查工作始终，绝大多数受党纪处分的中管干部都进入到了最终的司法程序。2015年后，治理理念逐步发生转型，因腐败问题情节轻微，没有被追究刑事责任的中管干部人数呈现增长趋势。纪检部门逐渐将更多治理资源投入到党内轻微腐败问题的审查过程，将腐败问题的所有表现形态均纳入审查监督的范围。
（四）生活作风问题审查
图一显示，处分决定针对党内生活作风问题的规范表述，依时间顺序分别使用了“道德败坏”“与他人通奸”“违反社会主义道德”“权色、钱色交易”等内容，并在某一时间段内连续使用相同的内容表述形式。
图一：处分决定对中管干部生活作风问题
的表述变化情况
十八大后，党中央对党内生活作风问题的审查标准从“形式（行为）标准”逐步转向“实质（结果）标准”。从实践层面看，2015年10月前，形式标准一直居于主导地位，处分决定对于生活作风问题，通常用“道德败坏”“与他人通奸”“违反社会主义道德”等表述指代，这些表述内容均建立在形式标准与道德评价之上。根据形式标准，党员不道德的生活行为及其作风因违反党内生活纪律，而成为党纪审查的重要内容。2015年10月后，纪律检查机关针对党内生活作风问题的审查内容与治理方式呈现实质化转向，党纪审查将生活作风问题与腐败问题、政治问题相互交织形成的“复合型”问题纳入重点治理的内容，绝大多数党的高级领导干部均因“钱色、权色交易”行为受到了纪律处分。
虽然权色、钱色交易在规范层面可以被评价为违反社会主义道德的行为，但其与纯粹道德上的生活作风问题仍存在显著差异。道德因素仅是权色、钱色交易行为肇始的必要条件，而非充要条件。权色、钱色交易牵涉“性利益”与经济利益、政治利益的不正当交换，是生活作风问题的复杂形态。其所产生的实质危害超越了单纯形式层面涉及的私人、家庭与道德领域，对党和国家的政治安全、政治利益、政治秩序构成挑战。因此，党中央针对党内生活作风问题的审查逐渐迈向实质化。此外，不同时间段的处分决定对中管干部涉嫌犯罪材料的“被移送机关”与“处理方式”的内容，在表述上也存在差异。
（五）党纪审查的规范化
图二显示，在总计211份处分决定样本中，有180份涉及犯罪材料的移送内容。依时间顺序，通过对处分决定中关于犯罪材料被移送机关与处理方式的表述展开分析，可以将其从前往后类型化为三种组合形式：“司法机关+依法处理”“有关国家机关+依法处理”“检察机关+审查起诉”。这一表述转换实现了由模糊到清晰，由政治性话语到法治性话语的转变，反映出党纪审查正在逐步迈向规范化、法治化。
图二：中管干部涉嫌犯罪材料的被移送机关
与处理方式的表述变化情况
无论“司法机关”“有关国家机关”还是“依法处理”，在表述及概念的使用上均存在一定的模糊性。“司法机关”“有关国家机关”的指涉范围本身就非常宽泛，缺乏明确性，“依法处理”的表述也较为空泛，在实施上缺乏可操作性，上述表述内容部分还带有较浓厚的政治性色彩。2018年9月后，处分决定表述逐渐清晰化、规范化，不仅明确了涉案材料的被移送机关是检察机关，而且细化了涉案材料移送后的处理方式，由依法处理调整为审查起诉，这一调整也同《国监察法》第11条的规定相一致，实现了党纪处分程序与政务处分程序的妥善衔接。17处分决定规范表述的清晰化，规避了模糊性表述带来的审查透明度、规范化不足的问题。同时，通过运用严谨、规范的法学学术表达取代具有政治色彩的表达，反映出党纪审查的法治化程度逐渐提高。
（六）小结
通过对前述样本的梳理分析，可以发现党纪审查在关注领域、审查标准等方面有了明显变化。首先，党纪审查关注领域日渐整体化与全局化。这体现为党纪审查从腐败问题、生活作风问题延伸至政治问题、工作作风问题，并呈现出整体推进的态势。在政治问题领域，执政党针对党和国家各类主体的全局化审查，使管党治党的覆盖范围及涉及面更加广泛。其次，党纪审查逐步全面化。这体现在党中央通过开展周密化与实质化的审查行动，力图将腐败问题与生活作风问题的所有表现形态均纳入治理内容，确保治理的全面性与有效性。再次，党纪审查逐渐规范化、法治化。对违纪中管干部的评价，逐渐超越基于直觉与形式标准的一般性道德评价，更注重基于实质标准以及规范权力、防范寻租的视角进行审视。党纪处分也日渐转向运用更为规范的法学术语进行表述。整体而言，当前党纪审查呈现出较为明显的“整全性法治”态势。
二、“整全性法治”是一个解释性框架
样本分析的目的不仅只是描述事实或者陈述现状，而是为了提炼关于党内治理实践的解释性知识，探求管党治党深入推进的内在逻辑，从而在实证基础上对这一实践过程进行理论建构，提出对相关治理实践富有解释力的理论框架。“整全性法治”就是这样一种让我们更好理解和阐释当前党纪审查的框架。
“整全性法治”中的“整全性”一词原本意指司法裁判过程中规则适用的一种解释理念和方法，其主旨是把对行为规则的解释置于一个整体性、体系性的结构框架内进行理解，将道德、政策、法律等价值准则融贯在一起，以求获得一个最具正确性与解释力的司法结论。“整全性”还意味着将整个社会的公共标准视为或整合为一个具有融贯性的体系，这是一种融合了政治生活、法律生活、民主生活、道德生活的行动参与标准和规范的有机整体。“整全性法治”中的“法治”具有一般意义上法治概念的核心要素，即制定良好的规范和规范得到普遍的服从。与此同时，法治不仅要求在静态规范的内容层面体现出公平正义等价值，也要求在动态实施过程中，在各个环节、步骤的运行过程中彰显依法办事、权力制约、问题导向、程序正义等法治逻辑。“整全性法治”不是“整全性”和“法治”的简单相加，除了容纳这两个术语的内容之外，在全面从严治党背景下，还有其特定意涵。
“整全性法治”不仅强调治理的整体性与横向推进，同时也注重治理的全面性与纵向展开，并要求治理行动须建立在稳定、规范的实践逻辑基础上。具体内涵表现为：其一，“整全性法治”践行整体性、全局性的治理理念与行动方式，通过实现管党治党的治理实践在横向维度的全覆盖，力图将党内存在的各类问题以及党和国家所有主体均整体性纳入法治框架。其二，“整全性法治”也注重从纵向维度关注管党治党的全面性。例如，党纪审查针对腐败问题、生活作风问题所开展的周密化、实质化审查实践，从纵向体系拉伸了纪律审查的涵盖范围，这体现出治理活动的全面性特点。其三，“整全性法治”全面吸纳了法治理念的实质内容，它不仅倡导整体化、全面化的治理方案，同时也要求上述方案能够得到稳定、持续、规范地推进，并与法治理念相融贯。从党纪审查的演进趋势分析，党纪审查整体、全面、持续地推进过程是法治动态实施的重要内容。“整全性法治”有效展现了当前执政党在管党治党中的行动目标，即在权力规范基础上更加充分地实现党内法治。
首先，“整全性法治”为当前党纪审查的整体化、全局化治理行动及其努力提供了圆融性解释。党的十八大以来，党中央开展的党纪审查逐步扩展到党和国家各类主体以及党内不同问题领域，治理行动逐渐体现出全局性与覆盖性特征，并且呈现整体推进的趋势。“整全性法治”能够解释，十八大后党纪审查活动由经济腐败问题、生活作风问题领域推进到政治问题、工作作风问题领域的实践动因，即通过将党内政治、腐败以及作风等问题整体纳入法治化的治理框架，消解侵蚀党的先进性、纯洁性以及执政正当性的各类隐患，重塑党内良性政治生态与政治秩序，推动先进性政党的建设进程，并为最终实现党内法治创造条件。
其次，“整全性法治”有助于我们解释当前党纪审查的周密化、实质化趋势及其实践。在党内腐败问题治理领域，党中央将更多注意力与治理资源投入到此前未受关注的轻微腐败问题及其行为上，促进了腐败问题治理网络的严密与完善。在党内生活作风问题治理领域，党中央通过针对性治理生活作风问题与经济、政治问题交织的“复合型”问题，将党纪审查深入推进到生活作风问题的实质层面，从纵向维度最大限度拉伸了党纪审查的涵盖范围。“整全性法治”意味着需要采取更为全面化的治理策略与行动，其中既包括持续推进对严重职务犯罪与道德作风问题的纪律审查，也包括将治理实践推进到腐败问题的轻微形态与生活作风问题的实质形态，强化治理的法治性与有效性。
最后，“整全性法治”对当前党中央在党纪审查中所展现的常态化、规范化治理理念具有解释力。“整全性法治”以实现党内法治为目标，而党内法治强调制度体系建设对于塑造法治政党的关键意义。因此，法治本身就蕴含追求治理常态化、规范化的基本内容。处分决定逐渐使用更为严谨的法学学术话语进行表述，凸显党纪审查的规范化、法治化走向。法学话语一定程度克服了政治话语的模糊性，提高了党纪审查的规范性与确定性。由此，无论是针对党内各类问题治理的常态化推进，还是党纪审查自身的规范化调整，均表明执政党在整体化、全面化的治理逻辑基础上寻求更加稳定、规范的治理效果。
三、“整全性法治”是一套综合性评价体系
党内法治的实现，首先需要建立起一套综合性的党内法治评价体系。而“整全性法治”是这一综合性评价体系的理论形态。“整全性法治”形塑的评价体系涵盖法律、道德、党规党纪、党的理念等多种规范和治理标准。从评价功能角度来看，党的理念、道德、法律和党规党纪均调整着一定的社会关系，对相关行为起到评价作用。从体系化角度来看，“整全性法治”提供了一套以党的理念和道德规范为根本，以党规党纪为核心、以国家法律为基础的层次化、结构化的党内法治评价体系。
其中，党的理念涉及很多党内治理、从严治党、党的建设等方面和内容的价值理念，涵盖党的理想、信念、思想等价值内容。这些内容具有高度的概括性与原则性，能够从宏观上和整体上对党组织与党员以及党内法治建设起到指引、规范和评价作用。党的理念构成整个执政党须要严格遵循的一整套展现权威性与规范效力的价值体系和评价标准。
道德同样属于重要的评价规范和标准，它“以人们的自我评价和他人评价的方式为特点调整人们的内心意愿和行为”。道德评价建立在其对党组织、党员所附加的道德义务和理性要求的基础上，并为党组织和党员设定了较高的行为标准。道德既包含诸如“敬业奉献”“克己奉公”等一般道德标准，也包括诸如“对党忠诚”“永不叛党”等政治道德标准。无论是党的理念还是道德规范，均表现出一定的抽象性和价值性，是其他评价规范建构的依据。
党规党纪是推进与评价党内法治的核心制度安排。党规党纪包含党内法规与党的纪律两套评价规范，党内法规是党的规章制度中规范化程度最高的制度形态，是具有较高位阶和规制效力的制度形式。党的纪律是党组织与党员必须遵守的义务性规范，其中既包括成文性规范，也包括优良传统、工作惯例等党内不成文规矩。而国家法律是对普通公民与社会组织设定的一般性标准，属于整个党内善治评价体系中的基础性规范构成。相较于道德以及党规党纪，法律更加凸显其底线性、基础性的制度属性，也为党组织和党员的活动及行为划定了基本边界与标准。
四、“整全性法治”的理论延伸
“整全性法治”是一个开放且不断发展的理论框架。一方面，“整全性法治”通过充分整合一系列制度性安排，建构起一个紧密联系且内在一致的约束性机制。另一方面，“整全性法治”除了在党内治理领域发挥作用，在国家治理层面也同样可以提供值得借鉴的理论资源。
（一）“整全性法治”是道德权威和道德榜样的自我约束机制
“整全性法治”对于实现道德权威与道德榜样的自我约束具有重要作用。道德权威意味着正当性与权威性，道德榜样意味着被国民所认可和信服。在当前时代背景下，道德权威毫无疑问是具有光荣历史并被国民普遍认同的中国共产党、成为道德榜样的义务则无疑落到共产党员身上。因此，中国国家治理的抓手与核心回到了传统法治理念中的治“权”（道德权威）和治“官”（道德榜样）上。“整全性法治”架构了一整套满足党组织与党员自我约束和维系道德形象的机制，这套机制全面整合了党员教育制度、党内监督制度和党内民主制度等规范内容。
（二）“整全性法治”是国家治理和党内法治的有机融合
“整全性法治”在国家治理领域体现为实现多元治理要素的整合包容，以获取最佳治理成效。其具体内容涵盖治理理念整合、治理规范整合、治理主体整合、治理方式整合、治理领域整合等部分。
“整全性法治”实现了治理理念整合。以国家治理体系现代化和国家治理能力现代化为主要内容的国家治理现代化理念构成国家治理的理念来源。以市场在资源配置中起决定性作用为内容的治理理念构成市场治理的理念支撑。以实现“共建共治共享”的社会治理格局为内容的治理理念形塑了社会治理的思想基础。而基层治理则在塑造基层治理体系的基础上，进一步发展出了“自治法治德治”的基层治理理念。提升国家治理效能，需要将国家、市场、社会、基层等领域的治理理念予以统合，并协同推进。
“整全性法治”实现了治理主体和治理规范整合。“整全性法治”为各类主体共同参与国家治理提供了参与性框架。国家治理主体包括党组织、国家机关、社会组织、新闻媒体以及人民群众等要素。同时，它力求形塑一种吸纳多元规范的包容性治理模式。实践中，以法律为基本构成的“硬法”并非调整社会关系的唯一规范来源，包括社会团体、行业协会、自治组织等制定的，形式多样的章程、惯例、原则等“软法”也在事实上发挥着举足轻重的作用，并调整着某一特定领域的社会关系。不同制度规范通过有效整合形成合力，提升了国家治理效能。
“整全性法治”实现了治理领域和治理方式整合。“整全性法治”关注国家治理与党内法治间互动融合关系的塑造。中国的政权体制结构，决定了需要统合国家与政党两大治理领域。通过集中治理、动态治理与静态治理，国家治理与党内法治之间充分互动融合，最直接体现在制度层面。例如，《监察法》制定后，中央着手推进党纪处分程序与政务处分程序以及司法裁判程序之间的有效对接，即为整合国家治理与党内法治的现实举措。
五、结 语
通过对211份中管干部处分决定样本的分析，可以发现其中蕴含着一种富有法治特点的新型治理模式，即“整全性法治”。“整全性法治”不仅体现了党内政治、作风、腐败问题治理的趋势，还体现了对党纪审查实践的规范化塑造。它为我们阐释党纪审查所展现的演进趋势和更好理解这一演变提供了解释性理论框架。它通过吸纳法律、道德、党规党纪、党的理念等多种规范与价值标准，建构起一套综合性的党内法治评价体系。此外，它还通过整合一系列制度性安排，最大限度地实现党组织以及党员的自我约束。“整全性法治”的理论意义并不局限于党内治理领域，它还可以为深化国家治理提供可借鉴的理论资源，有效促进国家治理和党内法治的融合与互动。
原文刊载于《浙江社会科学》2021年第5期。为方便阅读，以上内容为作者主要观点摘录。